Declaração de ilegalidade por omissão

A declaração de ilegalidade por omissão surgiu com a reforma do Contencioso Administrativo.

A sua existência tem como propósito a reacção de omissões ilegais de emissões de regulamentos.

Paulo Otero, na sequência da defesa deste mecanismo por João Caupers já antes da reforma propriamente dita, propôs em âmbito de discussão pública da reforma, a existência de um “mecanismo análogo ao da fiscalização da constitucionalidade por omissão”.

Surgiu, neste sentido, em sede de acção administrativa especial, a possibilidade de, pedir a apreciação de ilegalidade por omissão de normas regulamentares devidas. Ainda que essa omissão resulte de forma directa (pela omissão expressa de uma concreta lei) ou indirecta (através da remissão implícita para o poder regulamentar, em virtude da incompletude ou inexequibilidade do acto legislativo em questão), à luz do art. 77º- 1 CPA, este mecanismo assemelha-se possível em pedido de acção especial.

Após a verificação de existência do dever de regulamentar e julgada a ilegalidade decorrente da omissão do seu cumprimento, o efeito da sentença, de acordo com o nº 2 do já referido art., prevê que se deve dar conhecimento à autoridade competente num prazo não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.

Esta norma tem vindo a ser objecto de crítica pela doutrina, nomeadamente pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, que considera que a falta de alcance da norma é notória, ainda que louve a criação do mecanismo por parte do legislador aquando da reforma.

De todo o modo, parece que estamos perante uma norma de carácter meramente declarativo, ainda que o verdadeiro propósito de ser uma sentença condenatória própria esteja ainda por se verificar.

Na opinião do Sr. Prof., pode haver efectivamente uma eficácia cominatória destas sentenças, para além da eficácia declarativa, se acompanhadas da fixação de uma sanção pecuniária compulsória, aquando do processo declarativo.

Já relativamente à legitimidade que segue este tipo de acção, é possível verificar a remissão para o regime geral, nomeadamente paras as regras gerais de legitimidade da acção para defesa de direitos, da acção pública e da popular, uma vez que não encontramos no código um regime específico para a mesma.

Será de entender que a alegação de “prejuízo sério” constitui a posição jurídica subjectiva do particular e constitui o fundamento de alegação do pedido em causa.

Silva, Vasco Pereira da – “ O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanáise”, 2ª Edição, Almedina. 

Elementos Processuais- Sujeitos

Com a consagração da plena jurisdição do Contencioso Administrativo, cumpriu ao legislador estabelecer regras gerais já aplicáveis a outros meios processuais. Dentro destas, encontramos as regras relativas aos elementos processuais, sendo que sem estes, não chega a haver um processo individualmente considerado.
Assim, os sujeitos e o objecto (pedido e causa de pedir) têm sofrido ao longo dos tempos uma evolução que cumpre analisar. Vejamos, no entanto, exclusivamente os sujeitos processuais.
Se actualmente o CPTA consagra expressamente que tanto o particular, como a Administração são partes no processo e que a sua participação processual depende do princípio da igualdade efectiva, nos termos do artigo 6º, tal não acontecia até 1976.
De acordo com a lógica clássica do modelo francês, o Contencioso Administrativo sendo de tipo objectivo destinava-se à mera verificação da legalidade de uma actuação administrativa. Nesta concepção nem o particular nem a Administração eram considerados como partes do processo. A sua ida a juízo serviria apenas para colaborar com o tribunal na defesa da legalidade e do interesse público. A par disto, não se admitia que actuassem de forma a defender direitos ou interesses próprios, uma vez que ao particular não lhe eram reconhecidos direitos subjectivos perante a Administração.
Foi preciso esperar pela Constituição de 1976 com a consagração do Contencioso Administrativo no poder judicial e com a reforma de 84/85 com a transformação do Contencioso Administrativo num verdadeiro processo de partes, para se poder falar num processo plenamente jurisdicionalizado e de natureza subjectiva.
Esta igualdade processual de partes vem ser completada pelos princípios da cooperação e da boa fé processual, nos termos do artigo 8º do CPTA. Ao lado destes princípios será de entender que o processo administrativo é actualmente um processo de partes pelas regras comuns sobre legitimidade a que este se encontra sujeito, segundo os artigos 9º e seguintes do CPTA. O Prof. Vasco Pereira da Silva explica que os problemas associados a legitimidade apenas se colocam quando estamos efectivamente perante a qualidade de parte.
De acordo com o regime jurídico actual a legitimidade decorre da alegação da posição de parte na relação material controvertida, sendo que o critério é o da atribuição de legitimidade em razão da posição dos sujeitos e da alegação de direitos e deveres na relação jurídica substantiva.
No que diz respeito à legitimidade activa, será parte o autor que alegue ser parte na relação material controvertida (artigo 9º- 1 CPTA), ou seja, sê-lo-á sempre que alegue a titularidade de um direito subjectivo ou alegue uma posição substantiva de vantagem no âmbito da relação jurídica administrativa.
Também o actor público e o actor popular, de acordo com o artigo 9º- 1 do CPTA, são sujeitos activos do processo administrativo. A razão de ser desta atribuição de legitimidade prende-se com o facto de o Contencioso Administrativo desempenhar, a par da função subjectiva de protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares, desempenhar também uma função objectiva de tutela da legalidade e do interesse público. De acordo com esta função objectiva, cumpre ao acto público e popular, ainda que independentemente de interesse directo, prosseguir a tutela de bens e valores constitucionalmente protegidos e defender bens da titularidade do Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais.
Relativamente à legitimidade passiva o critério é igualmente o da relação material controvertida, sendo que as partes serão as entidades públicas e os indivíduos ou pessoas colectivas privadas que estejam sujeitas às obrigações e deveres contrapostos aos do autor: artigo 10º- 1 do CPTA.
A reforma legislativa, no que diz respeito à questão da legitimidade passiva, a par da discussão doutrinária, parece ter consagrado a solução de preferência pela pessoa colectiva como sujeito processual. A opção legislativa abre portas para que na prática se permita a intervenção processual das autoridades responsáveis pelos comportamentos administrativos litigados e considera-as como verdadeiros sujeitos das relações de contencioso administrativo.
A par da legitimidade passiva e activa é de relevância referir o enquadramento dos sujeitos numa relação jurídica multilateral, de modo a permitir que em juízo sejam chamados todos os titulares da relação material controvertida. A relação jurídica actualmente considerada obriga a considerar como sujeitos outros privados que não sejam os imediatos destinatários de actos administrativos.
Neste sentido, o legislador teve necessidade de fazer dos intervenientes das relações multilaterais, sujeitos processuais. Senão vejamos.
À luz do artigo 12º do CPTA encontramos a coligação, permitindo a existência de litisconsórcio voluntário activo passivo, seja no caso de coligação de autores contra um ou vários demandados, tratando-se da mesma cauda de pedir e de pedidos distintos numa relação de prejudicialidade ou dependência, seja no caso de distintas causas de pedir, mas os pedidos suscitados tenham idênticos fundamentos de facto e de direito.
Também nos termos do artigo 48º do CPTA encontra-se regulada a figura dos processos de massa. Estamos no âmbito de processos que envolvem uma multiplicidade de sujeitos, mas que dizem ainda respeito à mesma relação jurídica material e estão em causa idênticos fundamentos de facto e de direito. Prevê-se, neste casos, a possibilidade de andamento de um ou alguns processos e a suspensão da tramitação dos demais.
Igualmente enquadrável no âmbito das relações jurídicas multilaterais encontra-se a situação do artigo 10º- 8 do CPTA. O regime previsto no artigo permite o chamamento de outras autoridades administrativas quando a satisfação de uma pretensão o exija.
Por fim, o artigo 57º do CPTA prevê a figura dos contra-interessados para os casos de litisconsórcio necessário passivo, no caso da acção administrativa especial para aqueles que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado.
É este o quadro actual da posição dos sujeitos no Contencioso Administrativo. A evolução fez-se no sentido de enquadrá-los dentro de um verdadeiro processo de partes e idêntico a qualquer outro processo jurisdicionalizado, como é o caso do civil.



VASCO PEREIRA DA SILVA, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2ª Edição