Como consta do art. 37º-1 do CPTA, a acção administrativa comum é aplicável a todos os litígios sujeitos a jurisdição administrativa relativamente aos quais não esteja expressamente estabelecida uma regulação especial, art. 5º-1, seja pelo CPTA seja por legislação avulsa.
O objecto da acção na acção administrativa comum deverá ser delimitado pela negativa. Em geral, constituirá o meio adequado de acesso à justiça administrativa a não ser que se verifique um litígio relativo à prática ou à omissão de actos administrativos impugnáveis ou de normas. Assim, a acção administrativa comum “não poderá ser utilizada para obter a anulação de um acto administrativo impugnável”, art. 38º-2, nem para obter o efeito que resultaria da anulação de um acto que se tenha tornado inimpugnável.
O art. 37º do Código procede a uma enumeração exemplificativa:
A) - de litígios, em que os particulares ou as próprias entidades públicas pedem, contra a Administração ou contra particulares, providências de diversos tipos, analisados em seguida.
B) - das acções tradicionais, acções sobre contratos e sobre responsabilidade
A)
1. As acções de reconhecimento
Estas acções de simples apreciação correspondem parcialmente à anterior acção de reconhecimento de direitos e interesses legítimos.
Nestas acções de simples apreciação tem carácter relevante o interesse processual em agir, pois nestas acções predomina a necessidade de reacção.
Nos termos do art. 39º, tal interesse implica a invocação de uma utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial pretendida da Administração.
2. As acções impositivas e as acções inibitórias
Deve-se entender o conceito de comportamento num sentido amplo, abrangendo os comportamentos em sentido própria e as operações materiais ou simples actos jurídicos.
Prevê-se o pedido de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos que será dirigida contra a Administração, na maior parte dos casos, ou contra particulares.
Relativamente à Administração, pressupõe-se a existência de actuações concretas no âmbito do direito público que não constituam actos administrativos impugnáveis.
Havendo uma provável emissão de um acto lesivo, podem os particulares pedirem a condenação da Administração à sua não emissão. Este pedido de tutela preventiva deverá ser apenas admissível em função da inadequação, impossibilidade ou deficiência da tutela própria dos particulares através da acção administrativa dado que se está a interferir no exercício normal da função administrativa.
Numa interpretação restritiva, pode ainda entender-se que a acção só poderia proceder na existência de uma relação paritária entre o particular e a Administração, isto é, só se a lei proibísse a prática de um acto com determinado conteúdo ou fosse conferido a um particular um direito a uma determinada actuação administrativa.
Exige-se ainda a defesa de direitos absolutos, sendo apenas de proteger direitos, liberdades e garantias ou interesses comunitários fortes no âmbito da acção popular.
3. As acções impositivas e as acções inibitórias
Estes pedidos são dirigidos contra a Administração com um de dois objectivos:
-à reconstrução da situação actual hipotética na sequência da anulação de uma acto administrativo ilegal, podendo este pedido ser cumulado com o pedido impugnatório.
- à reconstituição da situação natural no âmbito de um pedido de indemnização, associado a uma acção de responsabilidade.
4. As acções de prestação
Distingue-se das acções impositivas e inibitórias, no que toca a prestações de facto, com base na circunstância de se tratar do cumprimento de deveres obrigacionais típicos da administração de prestações.
Este pedido pressupõe a existência de situações em que não esteja previsto, nem tenha de haver um verdadeiro acto administrativo, mas simples actuações públicas. Vai implicar um conceito restrito de acto administrativo, como decisão ou acto regulador, excluindo da órbita deste, para efeitos impugnatórios.
5. As acções de reposição
Não se confunde com os pedidos típicos das tradicionais acções de responsabilidade, nem com os das acções de restabelecimento de direitos ou interesses violados, por não estarem em causa actuações ilícitas ou ilegais.
6. As acções contra particulares
Qualquer pessoa ou entidade directamente lesada pode pedir a condenação à adopção ou abstenção de comportamento por particulares, com fundamento na violação ou fundado receio de violação de vínculos jurídicos administrativos, quando a Administração não tenha tomado as medidas adequadas. Pressupõe-se, portanto, o requerimento prévio dirigido à Administração e o decurso de um prazo razoável para prova da omissão administrativa.
Os vínculos jurídico-administrativos, que lifam o particular à Administração, podem derivar de normas, de actos administrativos ou de contratos.
7. 7- As acções inter-administrativas
A lei prevê expressamente a existência de acções no âmbito de relações jurídicas entre entidades administrativas, isto é, entre pessoas colectivas públicas. As acções aqui definidas podem reportar-se a quaisquer dos pedidos referidos – de reconhecimento, sobre contratos ou responsabilidade, etc.
B)
1. Os pedidos relativos a contratos
As acções sobre contratos podem ser utilizadas para resolução de quaisquer litígios relativos aos contratos sujeitos à jurisdição administrativa.
A legitimidade para deduzir pedidos relativos à invalidade dos contratos pertence às partes, cujo conceito resulta do art. 40º do CPTA, pelo que se admite a acção pública e a acção popular para a defesa da legalidade ou dos interesses comunitários, assim como terceiros susceptíveis de serem lesados pela respectiva execução.
O mesmo se verifica quanto aos pedidos relativos à execução de contratos, em regra para exigir o cumprimento de cláusulas contratuais, conforme o art. 40º-2.
O pedido de invalidação do contrato pode fundar-se na invalidade própria ou em invalidade derivada (é o caso do art. 40º-c) e d).
O prazo dos pedidos de anulação total ou parcial de contratos é de seis meses, art. 41º-2.
O CTPA não permite que a acção sobre contratos possa ser utilizada quando se pretenda impugnar um acto administrativo praticado em execução de um contrato, pois aí estaremos perante a acção administrativa especial.
2. Os pedidos relativos à responsabilidade civil
Aqui têm-se por objecto as questões sobre responsabilidade civil extracontratual por actos do Estado e dos demais entes públicos mas também sobre a responsabilidade dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes e demais servidores públicos, bem como a dos sujeitos privados a quem seja aplicável o regime específico da responsabilidade dos entes públicos.
A legitimidade activa há-de caber a quem se arrogue um prejuízo efectivo causado pela actividade ou omissão pública, art.52º-3 CRP.
Já a legitimidade passiva depende do pedido – ex.: pertence ao Estado quando esteja em causa o exercício da função legislativa ou jurisdicional.
As acções podem ser propostas, em princípio, a todo o tempo.
Nádia de Figueiredo, n.º 16795, subturma 3
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