Impugnação de Normas - Evolução, Âmbito e Pressupostos

Evolução:

Depois da reforma de 84/85 podemos assistir a um fenómeno de um contencioso de normas administrativas de alcance genérico. Esta reforma teve como inspiração, nomeadamente, a reacção legislativa contra um sistema de controlo dos regulamentos muito limitado bem como a influência da Constituição e do respectivo sistema de fiscalização da constitucionalidade de normas.

Veio mesmo a encontrar expressão constitucional no Art. 268º/5, consagrando o direito dos cidadãos a “impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesiva dos seus direitos

ou interesses legalmente protegidos”.

As transformações por que passaram as formas de actuação em que a multilateralidade surge como característica mais marcantes da Administração do Estado Pós-Social resultam na proliferação de normas jurídicas emanadas de órgãos administrativos o que levou, consequentemente, à criação de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos e proteger s direitos dos indivíduos.

Coloca-se a questão prévia de saber o que se deve entender por regulamentos administrativos para efeitos processuais. Hoje em dia, a doutrina tende a centrar-se na generalidade (multiplicidade de destinatários) e na abstracção (multiplicidade de situações da vida) para caracterizar as normas jurídicas, sendo          que, também o legislador do Código do Procedimento Administrativo define o acto administrativo em razão da produção de efeitos jurídicos “numa situação individual e concreta”, de acordo com o Art. 120º CPA, não estabelecendo qualquer exigência em matéria de regulamentos administrativos (Art. 114º e ss).

Assim, a impugnação de normas administrativas, regulada nos Arts. 72º e ss do CPTA é aplicável a todas as situações bjuridicas gerais e abstratas ou que possuam apenas uma dessas características, emanadas de autoridades publicas que com elas colaborem no exercici da função administrativa.

Antes da reforma havia três possibilidades de reagir contra regulamentos administrativos, sendo:

1-      Uma via incidental, em que o regulamento era apreciado apenas indirectamente, como incidente da questão principal que seria o recurso directo de anulação de um acto administrativo;

2-      Um meio processual genérico, que consistia na declaração de ilegalidade de normas administrativas; meio utilizável contra qualquer norma regulamentar;

3-      Um meio processual especial, que seria a impugnação de normas, qu tinha um âmbito de aplicação limitado, pois respeitava apenas aos regulamentos provenientes da denominada administração local comum.

O “novo” regime veio consagrar, nomeadamente:

1-      Uma uniformização do regime jurídico do contencioso regulamentar, surgindo uma subespécie da acção administrativa especial, qualificada em razão do pedido de impugnação de normas jurídicas;

2-      O estabelecimento de um regime de restrições aos requisitos de apreciação de normas regulamentares.

Verifica-se que as condições de apreciação das normas jurídicas dependem também da legitimidade, pois o legislador distingue três regras diferentes:

a)      A regra geral que é a de que a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que “a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal…,com fundamento na sua ilegalidade” – Art. 73º/1 CPTA;

b)      Acção pública em que o Ministério Público pode pedir a declaração da ilegalidade, mesmo quando não se verifiquem três casos concretos de desaplicação (Art. 73º/3 CPTA), acrescido de um dever de pedir a referida declaração com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três casos de desaplicação com fundamento na invalidade da norma (Art. 73º/4).

c)       Acção para defesa de direitos bem como acção popular, sendo que a declaração de ilegalidade também pode ter lugar quando se trate de norma jurídica imediatamente exequível, mas neste caso, produzindo efeitos apenas no caso concreto (Art. 73º/2).

Âmbito:

Desta forma, pode-se considerar que a impugnação de normas apresenta duas modalidades, já que se admitem dois tipos de pedidos: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto, tal como refere o Prof, Dr. Vieira de Andrade.

Esta nova modalidade de impugnação de normas (declaração de ilegalidade no caso concreto) tem gerado alguma controvérsia na doutrina. O já referido Prof. Vieira de Andrade embora considere que a solução do Código assegura a protecção plena dos titulares dos direitos e interesses legalmente protegidos ao nível do caso concreto, tem duvidas que em certos casos seja necessária a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral para a protecção dos direitos dos particulares ou para o interesse público, dando como exemplo a regulação de actividades privadas em áreas de concorrência.

O Prof. Vasco Pereira da Silva considera esta disposição violadora do direito fundamental de impugnação de normas jurídicas lesivas, consagrado no Art 268º/5 CRP pois, ao estabelecer que a impugnação de normas gerais e/ou abstractas só tem efeitos concretos, cria uma restrição que afecta a extensão e o alcance do conteúdo essencial do direito.

Do ponto de vista Europeu, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (sentença Kuhne, de 13 de Janeiro de 2004) tem vindo a consagrar a regra do afastamento da ordem jurídica das decisões públicas ilegais em detrimento da perspectiva da salvaguarda dos efeitos produzidos, nomeadamente ao estabelecer que o julgamento de ilegalidade de uma norma, por violação do Direito Europeu, não deve permitir a subsistência da sua aplicação na ordem jurídica de um Estado membro, mesmo quando ela decorra de uma decisão judicial.

Assim o Prof. Vasco Pereira da Silva refere que devemos interpretar esta norma de modo conforme à Constituição e ao Direito Europeu, generalizando o regime da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (Art. 73º/1 CPTA) a todas as modalidades de impugnação de normas jurídicas, independentemente do seu autor.

De referir que o objecto do processo e, consequentemente, a sua causa de pedir tanto pode ser a legalidade directa como indirecta, podendo estar em causa vicio próprios dos regulamentos, ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação (Art. 72º/1 CPTA).

A invalidade do regulamento pode resultar da violação das disposições constitucionais e esta pode ser conhecida através do processo de impugnação de normas, sendo neste caso, uma situação de fiscalização concreta da constitucionalidade de normas administrativas (Art. 280º CRP), que é realizada pelo Tribunal Administrativo competente, esclarecendo por isso o Art. 72º/2 CPTA a não confusão com o regime da fiscalização abstracta da constitucionalidade, da competência do Tribunal Constitucional (Art. 281º CRP).

A sentença de declaração legalidade com força obrigatória geral goza de eficácia retroactiva e repristinatória (Art. 76º/1 CPTA) mas não afecta os casos julgados como refere o nº 3 do mesmo artigo.

Pressupostos:

Legitimidade e Procedibilidade dos Regulamentos: está consagrada a legitimidade dos titulares de posições jurídicas subjectivas, do actor público e do actor popular diferenciando do ponto de vista procedimental, nomeadamente: se se tratar de acção pública, são impugnáveis todos os regulamentos, sejam ou não exequíveis por si mesmos e tenha ou não havido prévia decisão judicial de não aplicação em três casos concretos (Art. 73º/1 e 3 CPTA); sendo uma acção para defesa de interesses próprios ou acção popular exige-se que tenha havido antes três sentenças de desaplicação no caso concreto (Art. 73º/1 CPTA), ou que se trate de regulamento imediatamente exequível – mas neste caso, a declaração de ilegalidade só produz efeitos no caso concreto.

Interesse – não tem que se actual podendo ser apenas futuro, já que a impugnação de normas está aberta a quem seja prejudicado pela aplicação “ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo” (Art. 73º/1 CPTA).

Oportunidade do Pedido – não se encontra sujeito a prazo, podendo a declaração de ilegalidade ser “pedida a todo o tempo” (Art. 74º CPTA).

A Impugnabilidade do Acto Administrativo - Evolução Histórica

A acção de impugnação do acto administrativo é uma subespécie da acção administrativa especial que nasceu com o desaparecimento do recurso de anulação.
Acto e processo encontram-se indissociavelmente ligados pelo que, para explicar a evolução da acção de impugnação teremos que começar pela evolução e modificações do acto administrativo em si. E todas estas transformações verificaram-se tanto nos planos do Direito Administrativo como no do Contencioso Administrativo, já que o conceito de acto administrativo necessita de ser repensado e reconstruído em razão da sua tripla dimensão: substantiva, procedimental e processual.

Assim, a interligação existente entre os modelos de Estado e o acto administrativo pode ser dividida em três momentos distintos:
1- O do Estado Liberal que, sendo caracterizado por um modelo de Administração Agressiva e tendo como forma de actuação o acto de autoridade associado a um entendimento limitado da Justiça Administrativa, assente no recurso de anulação concebido como “processo a um acto”, estava apenas em causa uma decisão executória que seria a manifestação dos poderes de autoridade da Administração sendo o acto assimilado, nomeadamente na doutrina alemã pelo Dr. Mayer, à sentença, caracterizando-o como a “manifestação da Administração autoritária que determina o direito aplicável ao súbdito no caso concreto”.
2- O do Estado Social, caracterizado pela Administração Prestadora que passou a ser entendida como uma Administração que atribui actos administrativos favoráveis virados para o favorecimento de benefícios materiais ou constitutivos de direitos dos particulares. Consequentemente, o acto administrativo deixou de ser a forma caracterizadora da actuação administrativa para ser apenas uma das maneiras possíveis, havendo uma generalização de outras formas de actuação, nomeadamente os planos e regulamentos; deixando também de ser caracterizado pela sua autoridade.
3- O do Estado pós-Social caracterizado pela dita Administração Infra-Estrutural e pelos consequentes actos administrativos com eficácia múltipla que se integram em relações jurídicas multilaterais. Uma outra importante consequência da nova lógica de Administração é a perda da sua dimensão subjectiva ou estatutária, agora assente na colaboração entre entidades públicas e privadas para o exercício da sua função.
Verifica-se, assim, um alargamento tanto da noção tradicional de acto administrativo, já que de acordo com o, Art 4º, nº1, c), ETAF, cabem no âmbito da jurisdição administrativa as actuações unilaterais de órgãos de outros poderes estaduais; como também são de considerar como tal as actuações de particulares colaborando com a Administração no exercício da função administrativa.
Há então, nesta fase, uma lógica de alargamento da noção acto administrativo que, de acordo com o Art. 120º, CPA, será todo aquele susceptível de produzir efeitos jurídicos; que vem acompanhada pela consagração no Art 268º, nº4, CRP, de um direito fundamental de impugnação de qualquer acto administrativo lesivo, sendo a lesão considerada como a produção de efeitos em relação ao particular.
Com efeito o CPTA consagrou, no seu Art. 51º, nº1, uma noção ampla de impugnabilidade assente em dois critérios autónomos – o critério da lesão e o critério da eficácia externa

Estas modificações das concepções restritivas de acto administrativo tiveram importantes consequências no contencioso, abrindo-se o Processo Administrativo à multiplicidade das novas espécies de actuação administrativa, daqui resultando que “os actos administrativos impugnáveis se tornaram hoje em dia uma realidade de contornos muito amplos, que compreende não apenas as decisões administrativas finais e perfeitas, criadoras de efeitos jurídicos novos, como também aqueloutras actuações administrativas imediatamente lesivas de direitos dos particulares, que tanto podem ser actos intermédios, como decisões preliminares, ou simples actos de execução.” (1)
Assim, os actos administrativos são todos os que produzam efeitos jurídicos mas, de entre estes, aqueles cujos efeitos forem susceptíveis de afectar ou de causar uma lesão a outrem, são contenciosamente impugnáveis.
A impugnabilidade não é, portanto, uma questão de natureza nem uma característica substantiva dos actos administrativos. Impugnáveis são todos os actos administrativos que, em razão da sua situação, sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas dos particulares, tendo, inclusive, natureza de direito fundamental (Art 268º, nº4, CRP).
Concluindo, a evolução histórica do acto administrativo culminou com o alargamento da impugnabilidade dos actos administrativos, que passa a ser determinada em razão da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares (Art 51º, nº1, CPA) bem como o abandono do clássico recurso de anulação e a sua substituição por uma acção administrativa especial, em que o juiz administrativo goza de poderes de plena jurisdição, desta forma se dando cumprimento ao Art. 268º, nº4, CRP que estabelece um direito fundamental de impugnação dos actos administrativos lesivos dos particulares, no âmbito de um Contencioso Administrativo plenamente jurisdicionalizado e de natureza predominantemente subjectiva, porque destinado a garantir a tutela integral e efectiva dos particulares.



(1) VASCO PEREIRA DA SILVA, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", Almedina, 2ª Edição, pág. 336