O caso Blanco, como todos sabemos, foi um marco importante na história do contencioso administrativo francês que teve repercussões posteriores no nosso próprio contencioso. Deste caso resultou que o Estado tinha responsabilidades que devia cumprir para com os particulares prejudicados pela administração, além de que os tribunais administrativos poderiam acolher as demandas dos particulares contra o Estado. Foi, portanto, o primeiro passo para consagrar o que hoje conhecemos como responsabilidade civil extracontratual do Estado. Nos parágrafos seguintes, irei explicar um pouco do caso Blanco e da evolução desta figura, guardado para o fim uma explicação teórica que fundamente as evoluções verificadas.
Porém, antes de avançar mais, recorde-se o que se passou: a pequena Agnès Blanco, com apenas cinco anos e meio de idade, é atropelada por um vagão da tabacaria regional (explorada pelo Estado), em Bordéus. Ela circulava pelo passeio quando esse vagão a colheu, impulsionado por acção de três empregados que estavam no interior do entreposto e, naturalmente, não a teriam visto a cruzar a frente do mesmo. Em consequência deste acidente, Agnès sofreu graves ferimentos num fémur, o que ditou a amputação da perna. O seu pai, Jean Blanco viria a demandar, no tribunal judicial, os empregados e o Estado, de forma solidária, segundo as seguintes disposições do Código Civil Francês:
• Art. 1382º - consagra de forma genérica um dever de indemnização baseado no prejuízo provocado por uma pessoa a outra;
• Art. 1383º - estende esse dever aos casos de negligência e imprudência;
• Art. 1384º - estipula um dever de indemnização objectiva, quando o culpado é alguém pelo qual outrem deve responder (semelhante, por exemplo, ao nosso art. 500º do Código Civil)
Ora o que sucedeu a seguir foi que em primeira instância o Sr. Blanco obteve razão nos seus pedidos e o Estado, em recurso no tribunal de Conflitos, reclamou para a jurisdição administrativa o conhecimento da responsabilidade que lhe era atribuída. Foi dada razão ao estado baseando-se numa relação de especialidade entre o particular e a entidade pública, no sentido que semelhante responsabilidade não podia ser delimitada absolutamente, mas de uma forma mais fluida, inserida nas regulamentações específicas a cada serviço e na relação destes com os próprios direitos dos particulares. A conclusão que se obtém é que seria necessário atender a um certo casuísmo para o estabelecimento das responsabilidades. Em todo o caso, os ventos de mudança sopravam: o Estado é formalmente reconhecido como um ente passível de responsabilização, o que não sucedia anteriormente a não ser em casos legalmente previstos (e extremamente raros). Fica reconhecido o carácter falível do Estado, afastando-se as ideias anteriores como “the king can do no wrong”, que haviam cultivado, por sua vez, uma ideia de separação total entre Administração e particular, sem que este último pudesse responsabilizar a primeira pelos prejuízos que causasse.
A título de curiosidade, se o acidente da pequena Agnès tivesse ocorrido no período da V República Francesa, a acção do seu pai em recorrer aos tribunais judiciais teria sido a acção correcta. Ainda assim, apesar dos avanços e recuos, em 1874, o Conseil d’État, declarado competente para decidir o caso, concederia à menina uma renda vitalícia.
Assim sendo, vem do acima exposto (e também afirmado na análise publicada na página oficial do Conseil d’État) que certas regras deviam ser observadas, sendo que coube, mais tarde, à jurisprudência, partir destas particularidades para autonomizar o regime de responsabilidade do Estado. Essas particularidades são:
• A responsabilidade estatal não é a mesma que numa relação entre particulares.
• O regime especial é justificado pelo serviço público prestado. Como tal, a competência jurisdicional teria de ser dos tribunais administrativos, cumprindo a lei de 16 e 24 de Agosto de 1790, que dizia ser interdito aos tribunais judicias: “troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs” (perturbar, de qualquer forma que seja, as operações dos corpos administrativos).
• O serviço público deveria servir como critério principal para a decisão entre uma competência judicial ou administrativa. Este entendimento, mais tarde, veio a modificar-se, dado que nada na vida é imutável.
Resulta então que, segundo a Prof. Maria da Glória Garcia, o “arrêt Blanco” deve ser entendido como um leading case, ao impor ao Estado, em actos de gestão pública (e, portanto, com toda a colectividade como beneficiária) a não impor sacrifícios discriminatórios a alguns particulares. Dado que a forma mais “fácil” de conseguir fazer estas compensações é por via da indemnização pecuniária, fica suportada na doutrina a opção pela renda à pequena Agnès e, no plano global, um dever de indemnização do Estado para com os particulares. Na realidade, Hauriou faria um resumo perfeito desta facilidade, dizendo, de forma lapidar:
“As duas principais teorias do Direito Administrativo são a do recurso contencioso contra as decisões executórias da Administração e a das responsabilidades pecuniárias em que incorra a Administração no exercício da sua actividade.”
No caso português, as questões que tenho vindo a levantar foram inseridas no Código de Seabra em 1930 e no Código Administrativo de 1936-40. Apesar de ser um primeiro avanço, ficou um pouco a meio caminho, dado que a sua previsão legal esgotava-se nos actos administrativos ilegais, o que afastava eventuais compensações tanto por actos lícitos como por acidentes durante a actividade relacionada com a gestão pública, sendo que nestes casos a responsabilidade seria exclusivamente do agente/empregado administrativo.
Assim, em 21 de Novembro de 1967, entrava em vigor o Decreto-Lei 48.051, que vinha regular as situações de responsabilidade extra-contratual do estado. Para análise do sistema vigente em Portugal, devemos ter em atenção a forte influência deste diploma, que vigorou durante quase 40 anos. No seu art. 8º previa-se a necessidade de verificar três pressupostos (o que demonstra uma especialidade desta responsabilidade em relação à prevista no art. 483º do Código Civil) para que houvesse direito, do particular, em exigir uma compensação:
• Um facto excepcionalmente perigoso (ou outras situações de serviço análogas);
• Um dano ou prejuízo;
• Um nexo causal (previsto implicitamente);
Segundo indica o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, a teoria subjacente a este previsão é, sobretudo, uma teoria de risco de autoridade. Já António Dias Garcia aponta ainda que esta disposição concretiza o art. 22º da Constituição, sobre a responsabilidade das entidades públicas. Porém, acrescenta que este preceito deve ser interpretado (como a lei o faz) de forma algo restritiva, sendo que o facto que assumiria uma dignidade ressarcitória teria que causar um prejuízo especial, com incidência desigual e/ou particularmente gravosa para um grupo definido de particulares, e anormal, que o ónus natural da vida em sociedade não comportasse. Para mais, o nexo de causalidade deveria ser analisado segundo um ponto de vista de adequação, temperado pela necessidade de ser uma relação directa. Curiosamente, uma das lacunas neste diploma legal era exactamente a questão relativa ao direito de regresso hipotético entre o Estado e o agente. Esta falha legislativa veio a ser corrigida na Lei 67/2007, que é o actual diploma regulador da responsabilidade extra-contratual do Estado. Hoje em dia, este diploma legal impõe:
• O Estado é exclusivamente responsável pelos casos de culpa leve do seu agente (art. 7º/1) e pelos casos de funcionamento anormal do serviço, sempre que fosse razoável esperar que a Administração evitasse o dano ocorrido (art. 7º/4);
• O Estado é solidariamente responsável nos casos de negligência grosseira e dolo. Nesses casos, a lei consagra um direito de regresso, sem prejuízo de sanções disciplinares acessórias (arts. 6º/1 e 8º/1). Esta disposição acaba por ir de encontro ao que Cabral de Moncada defendia quando dizia que uma total responsabilidade do Estado também não era a melhor solução dado que, indirectamente, responsabilizar o Erário Público por estas indemnizações seria responsabilizar todos e qualquer um dos cidadãos portugueses;
• A ilicitude é aferida segundo a acção, a omissão e ainda infracções de regras técnicas ou especiais deveres de cuidado;
O que concluir desta configuração da responsabilidade extracontratual do Estado? Do meu ponto de vista, a justificação para esta configuração tão “generosa” da responsabilidade do Estado passa um pouco pelo que o autor francês Jean-Paul Villain aponta, o Estado - providência. Ou seja, segundo este autor, seria a própria erosão da solidariedade social nas comunidades locais, que se desenvolveram e afastaram as relações humanas como a vizinhança a explicar um pouco desta evolução. Isso sucederia porque o Estado, substituindo-se às mencionadas comunidades, prestaria todos os cuidados exigidos pelo cidadão. Esta conduta criaria, em consequência, a ideia de que os cidadãos, enquanto integrantes de uma sociedade, correriam riscos meramente residuais. Assim, em casos como o da pequena Agnès Blanco (ou outros acidentes em infra-estruturas públicas, como o caso citado pelo autor do incêndio no túnel do Monte Branco, em 1999), a ocorrência de um acidente onde houvesse culpa da Administração, personificada nos seus agentes, criaria na colectividade sentimentos de desilusão e de imputação de culpa no Estado e na Administração. Mas, na realidade, a quem poderiam essas pessoas culpar por esta sensação de “abandono” sem ser o Estado? É por este motivo que acabo por concordar com este quadro. A realidade é que, hoje em dia, nós, enquanto cidadãos, esperamos sempre por protecção do Estado, esquecendo que a Administração é exercida por pessoas, humanas como nós, que erram, que causam acidentes. A noção que acima referi, do risco natural de vida em sociedade é, neste momento, uma noção cada vez mais vazia e ignorada pelos particulares que, cada vez mais, exigem uma transferência das responsabilidades da vida societária para esse corpo invisível, conseguindo, com isso, também uma maior tranquilidade interior, derivada de uma certa “desculpabilização” própria.
Em consequência, acontecem situações como a que o autor argentino Roberto Dromi aponta: na Corte Suprema da Argentina, a responsabilidade extracontratual do Estado é entendido duma forma quase completamente objectiva. Isso, por enquanto, não sucede no nosso país, já que a Lei 67/2007, no art. 4º, prevê casos onde haja responsabilidade do lesado para mitigar a responsabilidade pública. Neste momento, pessoalmente, acredito que a nossa previsão normativa é perfeitamente adequada aos desafios que tem de resolver.
Bibliografia consultada:
• “Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado”, coordenação do Prof. Fausto de Quadros;
• “Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas”, Prof. Maria da Glória Dias Garcia
• “Responsabilidade Civil do Estado e demais Entidades Públicas”, por Luís Cabral de Moncada;
• “Direito Administrativo Geral, tomo III”, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos;
• “Derecho Administrativo”, Prof. Roberto Dromi;
• “Les victimes: entre disculpation de soi et accusation de l’État”, por Jean-Paul Villain in « L’État devant le juge pénal »
Ligações importantes :
• http://dre.pt/pdf1sdip/2007/12/25100/0911709120.pdf
• http://dre.pt/pdf1sdip/1967/11/27101/20412042.pdf
• http://www.conseil-etat.fr/cde/node.php?articleid=1268
• http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?idTexte=CETATEXT000007605886&dateTexte=
Fábio Queirós, aluno nº 17271
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